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國務院辦公廳關于促進政府投資基金

高質量發展的指導意見

國辦發〔2025〕1號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。為構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高質量發展，經國務院同意，現提出如下意見。

　　一、總體要求

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持和加強黨的全面領導，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。突出政府引導和政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規范運作政府投資基金，發展耐心資本，注重發揮實效。完善分級分類管理機制，合理統籌基金布局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，充分調動基金管理人積極性。遵循行業發展規律，加強政策制度協同，嚴肅財經紀律，切實防范風險，促進形成規模適度、布局合理、運作規范、科學高效、風險可控的政府投資基金高質量發展格局。

　　二、找準定位，更好服務國家發展大局

　　（一）明確基金定位。政府投資基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力。按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。

　　（二）優化產業投資類基金功能。產業投資類基金要在產業發展方面發揮引領帶動作用，圍繞完善現代化產業體系，支持改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、布局建設未來產業，重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集群。

　　（三）鼓勵發展創業投資類基金。創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。

　　（四）發展壯大長期資本、耐心資本。合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期布局的領域，可采取接續投資方式，確保投資延續性。

　　三、完善分級分類管理機制

　　（五）明確對基金設立的分級管理要求。政府出資設立基金要充分評估論證并按規定履行審批程序。中央財政出資設立國家級基金應報國務院批準。設立省級（含計劃單列市、新疆生產建設兵團，下同）或地市級基金應報同級政府批準。縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。除上述情形外，黨政機關、事業單位不得以財政撥款或自有收入新設基金，已經設立的要按照政府投資基金管理要求統一規范管理。

　　（六）完善不同類型基金差異化管理機制。對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期。對產業投資類基金，應根據產業類型、階段、分布特點合理設置管理要求，突出支持重點。

　　（七）規范各類政府出資預算管理。政府出資主要包括通過預算直接出資、安排資金并委托國有企業出資等方式。政府采取注資國有企業方式設立基金，明確相關資金專項用于對基金出資的，原則上按照政府出資有關要求管理。政府出資設立基金，應由財政部門結合基金設立情況和財政承受能力，合理確定出資規模、比例和時間安排。政府對基金的出資應按規定納入財政預算管理，加強年度預算安排與基金出資的銜接。財政部門要結合基金投資進展和結余資金情況合理安排出資，防止資金閑置。

　　四、加強統籌，整合優化布局

　　（八）國家級基金與地方基金形成合力。國家級基金要立足全局，圍繞建設現代化產業體系、培育發展新質生產力等重點領域發揮示范引領作用，支持關鍵核心技術攻關、補齊產業發展短板。鼓勵國家級基金加強與地方基金聯動，在前沿科技領域和產業鏈關鍵環節，結合地方資源稟賦，通過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，形成資金合力。加強財政資源統籌，推動形成國家科技重大項目支持前端研發、政府投資基金支持成果轉化和產業化的聯動機制。

　　（九）省級政府加強本地區基金統籌管理。省級政府要結合國家發展規劃及國家專項規劃、區域規劃，統籌管理本地區政府投資基金，綜合考慮本地區財力、產業資源基礎、債務風險等情況，找準定位，加強對下級政府設立基金的指導。省級政府要因地制宜支持優勢特色產業發展，鼓勵創新創業，制定政府投資基金重點投資領域清單，明確對下級政府設立基金的審批或備案要求，防止重復投資和無序競爭。

　　（十）加強基金布局規劃和投向指導。國家發展改革委要會同行業主管部門充分發揮布局規劃和投向指導作用，結合相關產業在全國各地區產能利用情況，引導地方圍繞當地產業發展實際調整政府投資基金布局，防止產能過剩和低水平重復建設。

　　（十一）推動基金整合優化。同一政府原則上不在同一行業或領域重復設立政府投資基金，但基金可按市場化原則對同一項目集合發力、接續支持。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。對因缺乏產業基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優化投向等方式積極提升效能。

　　五、提升專業化市場化運作水平

　　（十二）規范基金運作管理。健全政府投資基金治理結構，建立科學規范的運作管理和投資決策機制。政府部門可通過監督投向、跟蹤投資進度、委派觀察員等方式，促進基金合規運作。母基金要加強對子基金投向、運作、財務等情況的監督，強化盡職調查責任。優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利。政府投資基金應選擇在中國境內具有基金托管業務資質的金融機構進行托管，托管機構應依法履行托管職責，定期向出資人提交托管報告。政府投資基金應定期向出資人和行業主管部門報送運作管理情況、財務報告、重大事項等信息。

　　（十三）優化基金投資方式。新設政府投資基金可采取母子基金或直投項目方式進行投資，鼓勵創業投資類基金采取母子基金方式。子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現。

　　（十四）充分發揮基金管理人作用。理順政府投資基金與管理人的關系，實現政府引導、市場化運作和專業化管理的有機統一。基金管理人原則上采取市場化方式遴選確定，應具備與基金運作相適應的專業能力、投資能力和管理能力，具有股權投資或相關基金管理經驗，具有符合要求的投資管理業績。嚴控縣級政府新設基金管理人。新設政府投資基金的管理費要經過科學論證，一般應以實繳出資或實際投資金額為計費基礎，合理確定計提標準。

　　（十五）健全基金績效管理。政府投資基金應合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況。財政部門會同有關部門對基金實施全過程績效管理。綜合采取調整管理費、超額收益分配等措施加強績效評價結果應用，體現激勵約束，切實發揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用。

　　（十六）建立健全容錯機制。遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據。營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。

　　（十七）優化基金發展環境。落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突出正向激勵政策導向，提振市場投資信心。

　　六、優化退出機制，促進投資良性循環

　　（十八）規范基金退出管理。研究制定政府投資基金退出政策指引，完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，并在章程或合伙協議中明確退出條件。政府出資退出時，應按照章程或合伙協議約定的條件退出；沒有約定的，應依法依規進行評估，采取市場化方式確定轉讓價格。

　　（十九）拓寬基金退出渠道。推動區域性股權市場規則對接、標準統一。鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。

　　（二十）完善基金退出機制。政府投資基金應在收益分配、損失分擔等方面公平維護各方出資人利益，保護社會資本合法權益。探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構建更加暢通的退出機制。

　　七、強化內控建設，防范化解風險

　　（二十一）健全風險防控體系。政府投資基金要強化內控管理，依法保障出資人權益。基金管理人應建立健全關聯交易管理制度，健全廉政風險防控體系，不得以基金財產與關聯方進行不正當交易或利益輸送，不得從事法律法規或行業規章禁止的業務。加強政府投資基金風險防范，嚴禁地方政府通過違法違規舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務，不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資。

　　（二十二）嚴肅財經紀律。加強政府投資基金從業人員法律法規及職業道德教育、培訓和管理。規范財務績效管理，真實、準確反映基金財務狀況，嚴防財務造假。中國證監會、財政部要會同有關部門研究出臺加強政府投資基金高級管理人員管理相關辦法。基金從業人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊或者利用職務便利索取或收受他人財物的，依規依紀依法給予處理處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　八、加強組織保障

　　（二十三）堅持和加強黨的領導。深入貫徹落實黨中央決策部署，把黨的領導貫穿規范政府投資基金管理全過程各方面，為政府投資基金高質量發展提供堅實政治保障，推動國家戰略落到實處。

　　（二十四）加強部門協同。財政部門履行政府出資人職責，負責政府投資基金的預算管理、績效管理、國有資產管理和信息統計工作。發展改革部門負責政府投資基金信用建設和信用信息登記，會同行業主管部門加強對政府投資基金投向的指導評價。證券監督管理機構按職責組織開展政府投資基金登記備案和相關監管工作。有關部門按職責分工制定出臺政府投資基金預算和國有資產管理、績效考核、信息統計、信用建設、登記備案等配套細則，構建“1+N”制度體系。要加強信息共享和溝通協調，形成工作合力，推動解決政府投資基金發展中的問題。

　　（二十五）規范監管行為。政府部門要充分尊重政府投資基金發展規律和項目投資特點，依法合規履行監管職責，不以行政手段干預基金日常管理事務和具體項目投資決策。各級政府開展存量政府投資基金優化調整工作應堅持市場化、法治化原則，把握好節奏和方法，不搞“一刀切”，不得影響基金正常投資運作，繼續做好存量政府投資基金的實繳出資，保護社會資本合法權益。

　　各地區、各有關部門要提高認識，加強組織領導，層層壓實責任，做好統籌協調，提高管理服務水平，更好發揮政府投資支持經濟社會高質量發展的作用。

國務院辦公廳

2025年1月2日