《關(guān)于深化工業(yè)用地市場化配置改革的若干措施》解讀
一、制定背景
近年來，我省在加強(qiáng)工業(yè)用地保障方面出臺了一系列政策文件，創(chuàng)新推出了長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓、工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓登記等政策措施，有力支撐了我省工業(yè)發(fā)展。同時，我省工業(yè)用地仍存在招商引資與供地機(jī)制不匹配、好項目難以通過“招拍掛”取得用地、中小微企業(yè)項目用地難、廠房市場“二房東”抬高成本等問題。2020年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，明確要求進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，健全工業(yè)用地市場供應(yīng)體系。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)要素市場化配置改革的決策部署，進(jìn)一步完善工業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制，有針對性地解決上述問題，省自然資源廳在省內(nèi)外開展了廣泛、深入調(diào)研，研究起草了《關(guān)于深化工業(yè)用地市場化配置改革的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），經(jīng)十三屆省政府第153次常務(wù)會議審議通過，由省政府辦公廳以粵辦函〔2021〕226號印發(fā)，自2021年8月21日起施行，有效期5年。
二、主要內(nèi)容
《若干措施》共提出四方面16條具體措施，這些措施的實施，有利于破解供需不匹配局面、擴(kuò)大工業(yè)用地有效供給、保障中小企業(yè)生產(chǎn)空間、降低工業(yè)企業(yè)用地成本，確保工業(yè)用地真正用于工業(yè)。
（一）高效配置新增。一是對搜集工業(yè)用地的市場需求、加強(qiáng)供需對接作出規(guī)定。二是推行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)，制訂控制指標(biāo)體系，推行區(qū)域評估，在此基礎(chǔ)上確定規(guī)劃條件和控制指標(biāo)納入供地方案，并明確優(yōu)先在省級以上開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)實施。三是明確招商和產(chǎn)業(yè)部門研究提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，納入供地方案，實行“帶項目”供應(yīng)。四是對于規(guī)劃建設(shè)條件明確的工業(yè)項目，可將建設(shè)工程設(shè)計方案、施工圖設(shè)計方案納入供地方案，簡化有關(guān)報建手續(xù)，推動“交地即開工”。
（二）大力盤活存量。一是支持各地多措并舉盤活存量工業(yè)用地。二是試行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓，支持投資額未達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件的工業(yè)用地先預(yù)告登記再投入、轉(zhuǎn)讓。三是支持國有工業(yè)用地抵押，拓寬建設(shè)資金來源。四是降低“三舊”改造中“工業(yè)改工業(yè)”的政策門檻，支持存量工業(yè)用地補(bǔ)辦用地手續(xù)。五是支持工業(yè)項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，明確集體工業(yè)用地的供應(yīng)方式和監(jiān)管責(zé)任。
（三）引導(dǎo)集聚發(fā)展。一是對工業(yè)項目入園進(jìn)區(qū)作出規(guī)定，明確新建或異地搬遷的工業(yè)項目，除因安全生產(chǎn)、工藝技術(shù)等特殊要求外，原則上應(yīng)當(dāng)布局在開發(fā)區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）范圍內(nèi)。二是鼓勵珠三角地區(qū)地市探索建設(shè)只租不售的標(biāo)準(zhǔn)廠房，增加工業(yè)廠房有效供給，支持中小微企業(yè)集聚發(fā)展。三是鼓勵同一土地使用權(quán)人相鄰多宗工業(yè)用地集中建設(shè)生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施，將新型產(chǎn)業(yè)用地配套行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施建筑面積放寬到總建筑面積的30%，支持工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途（不包括商品住宅）混合供地，多渠道增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，推動二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
（四）加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管。一是要求市縣建立工業(yè)用地用房供需服務(wù)平臺。二是規(guī)范地價管理，明確新型產(chǎn)業(yè)用地可實行差別化地價。三是建立監(jiān)管協(xié)議制度，要求新供應(yīng)的工業(yè)用地簽訂項目監(jiān)管協(xié)議，相關(guān)部門按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則實施聯(lián)合監(jiān)管，確保工業(yè)用地真正用于工業(yè)。四是將工業(yè)用地有償使用合同、項目監(jiān)管協(xié)議履約情況等納入信用管理，強(qiáng)化信用約束，實行守信獎勵、失信懲戒。
三、主要政策創(chuàng)新
（一）實行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)。《若干措施》借鑒浙江等地實踐經(jīng)驗，明確由省工業(yè)和信息化廳、自然資源廳牽頭制定“標(biāo)準(zhǔn)地”控制指標(biāo)體系，設(shè)定建設(shè)、投資、就業(yè)、稅收、研發(fā)等方面的供地控制指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，各地結(jié)合區(qū)域評估和相關(guān)規(guī)劃成果，確定具體規(guī)劃條件和控制指標(biāo)納入供地方案，實行“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)，提高政府招商引資的質(zhì)量，促進(jìn)拿地企業(yè)“按標(biāo)用地”、相關(guān)部門“對標(biāo)管地”，提高工業(yè)用地綜合利用效率。當(dāng)前階段“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)主要適用于各類省級以上開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
（二）實行“帶方案”供應(yīng)。對于規(guī)劃建設(shè)條件明確的工業(yè)項目，將供地后由項目單位編制的建設(shè)工程設(shè)計方案、施工圖設(shè)計方案，提前至供地前，由市、縣人民政府組織編制并納入供地方案；土地成交后，相關(guān)部門依申請核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可，縮短辦理施工報建手續(xù)所需時間，推動實現(xiàn)“交地即開工”。
（三）實行“帶項目”供應(yīng)。為有效解決招商引資與“招拍掛”機(jī)制之間的矛盾，《若干措施》提出“帶項目”招標(biāo)拍賣掛牌供應(yīng)制度，對地方政府?dāng)M引入的意向用地項目，先由市、縣招商部門會同相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門進(jìn)行論證，提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、履約監(jiān)管要求、項目監(jiān)管協(xié)議等，按程序納入供地方案，再實行招標(biāo)拍賣掛牌公開供應(yīng)，提高了供地的精準(zhǔn)性。
（四）試行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，已出讓土地屬于房屋建設(shè)工程的，未完成開發(fā)投資總額25%以上的不得轉(zhuǎn)讓。《若干措施》借鑒2017年原國土資源部在浙江寧波開展預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓的試點經(jīng)驗，結(jié)合我省實際，建立工業(yè)用地預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，允許開發(fā)投資額未達(dá)到25%的工業(yè)項目用地在簽訂轉(zhuǎn)讓合同后，先辦理預(yù)告登記，待開發(fā)投資總額達(dá)到法定要求時，再依法辦理轉(zhuǎn)移登記，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)使用。
（五）支持建設(shè)“產(chǎn)業(yè)保障房”。針對中小微企業(yè)用地保障不足，以及工業(yè)廠房交易市場存在供應(yīng)不足、價格高等問題，《若干措施》參考保障性住房建設(shè)的思路，鼓勵各地探索將標(biāo)準(zhǔn)廠房用地劃撥或協(xié)議出讓給市、縣級工業(yè)和信息化主管部門或開發(fā)區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）管委會，用于建設(shè)只租不售的標(biāo)準(zhǔn)廠房，充分發(fā)揮政府“有形之手”的重要作用，增加工業(yè)廠房有效供給，平抑市場租金價格，有效保障中小微企業(yè)生產(chǎn)空間。
（六）降低“工業(yè)改工業(yè)”門檻。在早期快速發(fā)展過程中，我省特別是珠三角地區(qū)形成了大量用地手續(xù)不完善、建設(shè)強(qiáng)度低、經(jīng)濟(jì)效益差的存量工業(yè)用地。其中很多用地因上蓋物占地比例不符合要求而無法納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍。為加快盤活這部分用地，《若干措施》降低“工業(yè)改工業(yè)”項目納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍的門檻，支持其按“三舊”改造政策補(bǔ)辦用地手續(xù)。同時，按照權(quán)責(zé)對等原則，對于補(bǔ)辦手續(xù)后不按照約定實施“工業(yè)改工業(yè)”的，可依據(jù)事先約定由政府無償收回土地使用權(quán)。
（七）探索增加混合用地供給。一是明確新型產(chǎn)業(yè)用地配套行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施建筑面積占總建筑面積的比例控制在30%以內(nèi)，提高配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)水平，增強(qiáng)對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)高素質(zhì)人才的吸引力；二是允許同一土地使用權(quán)人相鄰多宗工業(yè)用地適度集中建設(shè)生產(chǎn)服務(wù)、行政辦公、生活服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮配套設(shè)施的規(guī)模效益。三是允許工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途（不包括商品住宅）進(jìn)行混合供地，其中工業(yè)用途建筑面積占比不低于50%，進(jìn)一步促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
（八）支持使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及實施條例的相關(guān)規(guī)定，《若干措施》明確了集體工業(yè)用地的供應(yīng)方式，其中，以出讓方式供應(yīng)的，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式；以租賃方式供應(yīng)的，可以先采取協(xié)議方式，有兩個以上意向用地者的，再轉(zhuǎn)為招標(biāo)拍賣掛牌方式。此外，為促進(jìn)解決利用集體建設(shè)用地建設(shè)類住宅項目、明租暗售、以租代售等問題，《若干措施》明確工業(yè)用地上蓋物業(yè)涉及分割轉(zhuǎn)讓的，可以幢、層為基本單元進(jìn)行分割；涉及銷售的，必須現(xiàn)房銷售。