《廣東省“三線一單”生態環境分區管控方案》解讀
一、編制背景
編制實施“三線一單”，建立生態環境分區管控體系，是貫徹落實習近平生態文明思想，推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護的重要舉措。習近平總書記多次強調要加快劃定并嚴守“三線一單”，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單。按照生態環境部統一部署，全國分兩批開展“三線一單”編制工作，第一批長江經濟帶11省（市）及青海省于2017年底啟動，我省作為第二批19個省（自治區、直轄市）之一，于2018年11月啟動編制工作，并按要求在2020年底前發布實施。
我省是全國改革開放的前沿地區，近年來經濟社會發展取得巨大成就。在經濟第一大省地位進一步鞏固的同時，生態環境質量實現標志性改善，但隨著開發強度不斷加大，資源環境瓶頸制約因素日益凸顯，優良的生態環境公共產品供給還不能滿足人民群眾期待，社會經濟發展空間布局亟需優化。編制實施“三線一單”，對推動形成與“一核一帶一區”發展戰略相適應的生態環境空間管控體系，滿足粵港澳大灣區的優美生態環境需要，促進我省經濟高質量發展具有重要意義。
二、編制依據
（一）《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》
（二）《關于印發〈“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）〉的通知》（環辦環評〔2017〕99號）
（三）《關于印發〈“三線一單”編制技術要求（試行）〉的通知》（環辦環評〔2018〕14號）
（四）《關于印發〈區域空間生態環境評價工作實施方案〉的通知》（環辦環評〔2018〕23號）
三、關于適用范圍
本方案適用于本省行政區域，應作為各地、各部門規劃資源開發、產業布局和結構調整、城鎮建設以及重大項目選址的重要依據，并應用于政策制定、規劃編制、執法監管過程中。通過實施“三線一單”，嚴把生態環境準入關，推動落實生態環境分區管控，實現生態環境監管精細化、規范化、智能化。以本方案為框架，指導各地級以上市編制市級“三線一單”生態環境分區管控方案。
四、關于實施主體
按照生態環境部“國家頂層設計、省為主體、地市落地”的工作要求，本省“三線一單”實行分級實施。省政府是省級管控方案的實施主體，省級“三線”目標，分區框架以及省級總體、“一核一帶一區”區域管控要求由省政府發布落實。各地級以上市政府是市級管控方案的實施主體，應在本方案及相關管理規定的基礎上，細化形成市級“三線一單”生態環境分區管控方案，經省生態環境廳組織審核后，由各地級以上市黨委或政府發布實施，落地應用。
五、關于主要目標及“三線”劃定
主要目標。提出到2025年建立較為完善的“三線一單”生態環境分區管控體系，生態環境質量持續改善；到2035年生態環境分區管控體系鞏固完善，環境質量實現根本好轉。
生態保護紅線及一般生態空間。全省生態保護紅線采用2020年9月廣東省政府上報自然資源部、生態環境部的版本，即全省陸域生態保護紅線面積占全省陸域國土面積的20.13%，全省海洋生態保護紅線面積占全省管轄海域面積的25.49%，待生態保護紅線評估優化工作完成后，進行動態更新。劃定一般生態空間2.77萬平方公里，占全省陸域國土面積的15.44%。
環境質量底線。經與“十四五”生態環境專項規劃編制充分對接，提出全省水環境質量持續改善、大氣環境質量繼續領跑先行、土壤環境質量穩中向好、近岸海域水體質量穩步提升等的目標要求。
資源利用上線。銜接能源、水資源、土地資源的總量和強度“雙控”管理要求，提出達到或優于國家下達的目標要求。
六、關于生態環境準入清單
通過梳理國家、省、市各級各類政策法規、規劃計劃等文件，綜合考慮構建“一核一帶一區”區域發展格局、推動粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設等重大戰略需求，以“三線”成果識別出的突出環境問題為導向，集成“三線”分區管控要求，從區域布局管控、能源資源利用、污染物排放管控及環境風險防控等四個維度，建立了“1+3+N”三級生態環境準入清單體系。“1”為全省總體管控要求，“3”為“一核一帶一區”區域管控要求，“N”為1912個陸域和471個海域環境管控單元的管控要求。其中，“1”和“3”兩級生態環境準入清單已在本方案中明確規定，“N”將由各地級以上市在“1+3”的框架下制定和細化。
“1+3”省級生態環境準入清單。包括全省總體管控要求及“一核一帶一區”區域管控要求。全省總體管控要求為普適性管控要求，基于全省生態環境安全和環境質量改善目標，提出項目產業準入以及重要生態空間、重點流域等的管控要求。“一核一帶一區”區域管控要求為各片區差異性管控要求，其中，珠三角核心區對標國際一流灣區，強化創新驅動和綠色引領，實施更嚴格的生態環境保護要求；沿海經濟帶—東西兩翼地區打造生態環境與經濟社會協調發展區，著力優化產業布局；北部生態發展區堅持生態優先，強化生態系統保護與修復，筑牢北部生態屏障。
“N”市級生態環境準入清單。“N”包括1912個陸域和471個海域環境管控單元的管控要求。環境管控單元分為優先保護、重點管控和一般管控單元三類，本方案中提出了各類管控單元的總體管控要求。本方案發布后，各地市將在“1+3”框架下，制定和細化陸域和海域環境管控單元的管控要求。
七、關于動態調整機制
本方案實施動態更新調整。由省生態環境廳統籌建立評估更新和動態調整機制，原則上每5年組織各地級以上市和省有關部門開展一次省級“三線一單”評估更新，報請省政府審議后發布。5年內，因法律、法規、國家和省級重大發展戰略、國土空間規劃、區域生態環境質量以及生態保護紅線、自然保護地等發生重大變化，各地需要調整“三線一單”成果的，由地級以上市政府按程序調整更新。具體調整程序將在實施管理規定中予以明確。
八、關于實施管理規定
為推動本方案實施應用，省生態環境廳將組織制定本省“三線一單”實施管理規定，明確省、市以及相關部門的工作職責和任務分工，制定更新調整、組織實施、技術保障、跟蹤評估等工作要求，規范五年評估更新以及五年內調整工作，為成果應用和規范化管理提供依據。
九、關于成果數據應用平臺
按照生態環境部相關管理規定，省生態環境廳將依托“數字政府”一體化平臺，建立全省“三線一單”成果數據應用平臺，將生態、水、大氣、土壤、近岸海域、資源利用等分區管控要求以及各地“三線一單”成果納入平臺，實現編制成果信息化應用。
附件：術語和定義
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術語和定義
1．生態空間：指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、無居民海島等區域，是保障區域生態系統穩定性、完整性，提供生態服務功能的重要陸域、水域和海域區域。生態空間包括生態保護紅線與一般生態空間。
2．一般生態空間：指生態保護紅線之外具有重要生態功能或生態環境相對敏感區域，是維系生態安全格局的重要組成部分。該區域以生態保護和提供生態產品為主要功能，原則上按照限制發展區進行管理，嚴格控制開發強度，強化生態功能保育。
3．生態保護紅線：指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。按照“生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”的基本要求，實施嚴格管控。
4．環境質量底線：指按照地表水、大氣、土壤及近岸海域環境質量不斷優化的原則，結合環境質量現狀，銜接地表水、大氣、土壤及近岸海域污染防治行動計劃等相關規劃、功能區劃要求，考慮環境質量改善潛力，確定的分區域分階段環境質量目標及相應的空間準入、污染物排放控制等要求。
5．資源利用上線：指按照自然資源資產“只能增值、不能貶值”的原則，以保障生態安全和改善環境質量為目的，充分銜接水資源、能源、土地資源、岸線資源等“總量—強度”雙控要求，提出的各要素分區域分階段的資源開發利用總量、強度、效率等上線管控要求。
6．環境管控單元：指集成生態保護紅線及生態空間、水、大氣、土壤、近岸海域等生態環境要素管控分區及重點資源利用管控分區，擬合鄉鎮、街道、工業園區、城市規劃區等行政邊界，劃定的分類分級、功能明確、邊界清晰的環境綜合管控單元。
7．生態環境準入清單：指基于環境管控單元，統籌考慮生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線管控要求，從區域布局管控、能源資源利用、污染物排放管控、環境風險防控等方面確定的生態環境管控要求。包括省級總體管控要求、“一核一帶一區”區域管控要求以及各環境管控單元管控要求。