省農業農村廳：《關于加快推進農村承包土地經營權流轉的意見》政策解讀
日前，廣東省人民政府辦公廳出臺《關于加快推進農村承包土地經營權流轉的意見》（以下簡稱《意見》），提出了加快推進農村承包土地經營權流轉的十條措施。
《意見》出臺背景與過程
農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。黨中央作出實施鄉村振興戰略重大決策部署，強調要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。
土地是農業發展的基本生產資料，是農民最基本的生活保障，也是當下推進實施鄉村振興戰略必須做好的一篇文章。推進鄉村全面振興，產業興旺是重頭戲，必須緊緊抓住土地流轉這個“牛鼻子”“主心骨”，加快發展多種形式的農業規模經營。我省農民承包土地細碎零散，近年來，隨著經濟社會的發展，大量農業勞動力從農村轉移到城鎮務工、經商，多數農村土地由留守老人耕種，有的甚至出現了耕地撂荒現象。推進農村承包土地經營權流轉尤為重要和緊迫。
為深入實施鄉村振興戰略，不斷鞏固完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，解決我省農村承包地細碎化問題，發展多種形式的農業適度規模經營，支持現代農業、特色農業發展，促進農民增收，推動鄉村全面振興，省農業農村廳在廣泛征求采納各地各單位意見基礎上，研究起草該《意見》稿，依次提請省農村綜合改革專項小組會議、省政府常務會議、省委全面深化改革委員會會議審議通過，省政府辦公廳印發實施。當前，發展農業適度規模經營，推動鄉村產業振興迫在眉睫，《意見》出臺正當其時。
《意見》的主要內容
《意見》包含十點內容：一是加大各級財政獎補力度，全面推動土地規范有序流轉。二是加強以土地為中心的聯合與合作，全面深化土地股份合作制改革。三是創新體制機制，全域推進土地綜合整治。四是強化試點示范，著力打造一批典型樣板。五是加強項目傾斜支持，優先安排土地流轉程度高的地區實施涉農項目。六是健全流轉管理服務體系，推動農村產權流轉管理服務平臺全覆蓋。七是支持新型經營主體承接流轉土地，加快發展多種形式規模經營。八是發揮集體經濟組織功能作用，鼓勵開展土地統籌經營與托管服務。九是加強風險防范，切實維護土地流轉秩序。十是強化責任落實，助推土地流轉提質增效。
在加大各級財政獎補力度，全面推動土地規范有序流轉方面，《意見》明確讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者，同時，支持各地探索創新土地流轉模式，引入競爭性機制，根據土地連片流轉情況，通過以獎代補對縣（市、區）予以獎勵或補助。
《意見》的創新和亮點
《意見》提出加強以土地為中心的聯合與合作，全面深化土地股份合作制改革。2019年，制定全省開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點實施方案。在全省未實行土地股份合作制地區加大改革探索力度，每個縣（市、區）選取一批具備條件的公司和農民合作社，開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點。2020年，每個縣（市、區）選取1-2個鄉鎮推進試點，力爭在土地股份合作社組織機構和財務制度方面取得重要進展，逐步探索積累經驗。2021年在有條件的縣（市、區），充分尊重農民意愿，全面推進土地股份合作制改革。
在創新體制機制，全域推進土地綜合整治方面。《意見》指出，在有條件的鎮、村，結合高標準農田建設等，引導承包農戶自愿通過本集體經濟組織內互換并地，實現承包地相對集中連片，推動解決農村土地碎片化問題。
多措并舉助推多種形式的農業適度規模經營
對于我省來說，“三農”問題就是我省建成小康社會的重點、短板和弱項。鄉村振興，用好土地是基礎，增加投入是關鍵。《意見》的出臺，為引導土地經營權有序流轉，加快破解農村承包地細碎化問題，加快發展農業適度規模經營，推動鄉村全面振興注入了一支“強心劑”。
為了更好引導土地經營權有序流轉，加快發展農業適度規模經營，推動鄉村全面振興。下一步，將深入推進農村土地制度改革，加快放活農村土地經營權，促進土地使用適度集中，大力發展富民興村產業，夯實實施鄉村振興戰略的基礎，鼓勵先行先試，因地制宜、循序漸進推動農村承包土地經營權有序流轉，加快發展多種形式的農業適度規模經營。
——加強試點示范。加強涉農資金統籌整合，統籌安排涉農財政資金，用于支持開展土地經營權流轉、土地經營權入股發展農業產業化經營等試點示范，通過以獎代補方式，對連片流轉承包地的農戶、服務推動土地連片流轉成效明顯的村集體、連片承接農戶流轉承包地達到一定規模的農業經營主體或土地股份合作社予以獎勵。
——加快集體產權流轉管理服務平臺建設。加強現有農村土地流轉管理等平臺資源整合，全面盤活利用農村產權流轉管理服務平臺資源，加快服務平臺擴容提質，提升建設和服務水平。
——扶持農業經營主體發展壯大。加快構建框架完整、措施精準、機制有效的政策扶持體系，深入實施新型農業經營主體高質量發展行動，突出抓好農民合作社和家庭農場發展。不斷完善新型經營主體、現代農業產業園、專業鎮村與普通農戶的利益聯結機制，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。
——加大承包地整合力度。統籌整合財政資金引導社會資本參與，加快推進承包土地整合整治，在有條件的鎮、村，結合高標準農田建設等，引導承包農戶自愿通過集體經濟組織內互換并地，促進土地小塊并大塊，實現承包地相對集中連片，推動解決農村土地碎片化問題。
——推動承包地流轉規范化制度化。督促指導各地不斷健全完善有關規章制度，建立健全工商資本租賃農地風險防范機制和租賃農地風險保障金制度，全面執行工商企業集中連片租賃農戶承包地分級備案制度，加強事中事后監督管理，推動承包地流轉規范化、制度化。
堅持原則防控風險
放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，政策性強。一方面必須原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策。根據新修訂《中華人民共和國農村土地承包法》規定，土地經營權流轉應當依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉；不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境；流轉期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農業經營能力或者資質；在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
在具體工作應堅持以下原則：
——堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。
——堅持以改革為動力，充分發揮農民首創精神，鼓勵創新，支持基層先行先試，靠改革破解發展難題。
——堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。
——堅持經營規模適度，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持發展糧食規模化生產。
另一方面要切實做好風險防控，《意見》特別強調加強風險防范切實維護土地流轉秩序。
——不得搞強迫命令。不能剝奪和非法限制農民承包土地權利，嚴格把握好土地經營權流轉和集中的度，防止土地過度集中到少數人手中。
——全面執行工商企業集中連片租賃農戶承包地分級備案制度。建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。加強對流轉合同履約情況的跟蹤監管和對流轉土地用途的跟蹤監控，切實保護基本農田，有效遏制農地“非農化”。
——加強糾紛調處。加快健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調解仲裁體系，依法妥善化解各類涉地經營矛盾糾紛，維護土地流轉各權利主體的合法權益。
——建立整村流轉農戶承包地風險防范機制。不能為了追求土地經營規模而強制農民整村流轉土地。整村流轉農戶承包地要通過農村產權流轉管理服務平臺規范交易，與承包農戶簽訂流轉合同，進行合同鑒證。整村流轉農戶承包地各個環節要及時公示公開，鼓勵引入第三方，對整村流轉承包地進行風險評估。各級農業農村部門要對工商企業整村及跨村大面積流轉承包地把關。