省自然資源廳：《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》政策解讀
為加快推動“三舊”改造工作，促進高質量發展，近日廣東省人民政府頒布《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。現就《指導意見》有關內容解讀如下：
一、制定背景
全面促進資源節約集約利用，功在當代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經濟社會發展方面發揮了積極作用，為國家建立城鎮低效用地再開發制度提供了“廣東經驗”，但也存在推進機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問題，制約了“三舊”改造實施效率。當前，我省正處于大力推進粵港澳大灣區建設、促進高質量發展的關鍵階段，對土地資源保障的效率、結構和質量都提出了新的更高要求。在新增建設用地資源持續縮減的形勢下，必須全面推動土地供給側結構性改革，推動“三舊”改造取得突破性進展，提高存量建設用地利用效率，優化土地利用結構，促進產業轉型升級，提升城市建設水平，使城市更加宜業宜居宜游，讓人民群眾有更多幸福感和獲得感。
二、制定依據
1.《國土資源部關于廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案的批復》（國土資函〔2013〕371號）
2.《國土資源部關于印發<關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）>的通知》（國土資發〔2016〕147號）
3.《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）
4.《廣東省人民政府關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）
三、制定原則
《指導意見》的制定堅持以下原則：一是堅持以人民為中心的原則，加大政府讓利惠民力度，維護土地權利人和市場主體合法權益，滿足人民群眾對美好生活的向往。二是堅持以目標為引領的原則，以促進城鄉融合發展和經濟高質量發展為根本目標，建立政府引導、市場運作、規劃統籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。三是堅持以問題為導向的原則，構建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。四是堅持優化國土空間格局的原則，全面優化生產空間、生活空間、生態空間以及社會治理空間。
四、主要內容
《指導意見》聚焦當前各地反映的“三舊”改造入庫門檻高、規劃調整難、稅費負擔重、土地征拆難等重點難點堵點問題，堅持問題導向和系統思維，提出19條針對性的改革措施，可概括為“兩創新三支持四強化”。
（一）“兩創新”
1.創新規劃管理制度。一是與現行規劃制度充分銜接，允許編制“三舊”改造單元規劃作為項目實施依據，推動解決修改控制性詳細規劃程序復雜、耗時長的問題。二是優化建設用地規模調節機制，適當放寬規劃修改門檻，推動解決部分用地因不符合規劃而無法實施改造的問題。
2.創新審查報批機制。一是優化標圖建庫審查要求，適當降低改造地塊入庫要求，加大對教育、醫療、養老、體育等公益性項目的支持力度，擴大“三舊”改造政策受惠面。二是簡化用地報批手續，優化微改造項目涉及規劃、用地、建設、消防、商事登記等行政審批手續辦理流程，提高審批效率。三是推行區域評估制度，進一步縮減單個改造項目辦理壓覆重要礦產資源、節能、環境影響、地質災害危險性、地震安全性等相關評估所需時間。
（二）“三支持”
1.支持整體連片改造。一是允許通過政府補助、異地安置、容積率異地補償等方式進行區域平衡，推動解決舊城鎮、舊村莊改造項目拆遷成本高、利益難平衡的問題。二是允許通過搭配改造、混合改造、置換改造等多種方式，實現地塊規則化和地塊合并，促進改造成本與收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基礎設施、市政設施、公益事業等公共設施建設，并加強歷史文化保護，實現經濟、社會、文化及生態等綜合效益。
2.支持降低用地成本。一是鑒于在一些改造項目中改造主體承擔了原來應由政府承擔的補償安置、土地平整等工作，改造后還向政府無償移交公益性用地或物業，按照從實際出發、實事求是的原則，允許在改造主體繳納的地價款中扣除前期投入成本和公益貢獻。二是在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款，豐富地價實現形式，減少利益分配爭議，調動市場主體的積極性。三是對創新創業載體根據土地權利受限情況實行差別化地價，降低其用地成本，支持科技創新和實體經濟發展。
3.支持優化利益分配。一是加大財政獎補力度。在市縣政府實行財政獎補的基礎上，省統籌整合使用相關財政資金，實行土地增值稅補助政策，切實加大對市縣的支持力度，推動解決“工改工”項目及公益性改造項目收益率低甚至沒有收益的問題。二是降低改造項目稅收負擔。對經政府確認由市場主體承擔拆遷工作的單一主體歸宗改造項目，定性為政府征收（收回）房產、土地并出讓行為，可享受同等稅收待遇，進一步平衡“三舊”用地與新增用地的使用成本，吸引更多市場主體參與。
（三）“四強化”
1.強化倒逼促改措施。借鑒浙江、上海等地經驗，要求各地對項目用地效率進行分等定級，實行差別化的資源要素配置，提高低效用地項目的運營成本，倒逼用地主體實施改造或退還土地。
2.強化行政司法保障。對“三舊”改造涉及搬遷矛盾糾紛進行區分處理，其中，符合《土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》調整范圍的，仍按照上述規定處理；法律法規沒有規定的，可積極探索政府裁決，對政府裁決不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。利用行政和司法強制力，妥善解決“三舊”改造搬遷矛盾糾紛，加快項目實施，保障原權利人合法利益。
3.強化項目實施監管。一是實行項目協議監管和多部門聯合監管機制，加強企業信用管理等措施，督促改造主體履行義務，依規依約實施改造。二是發揮政府補位作用，允許符合條件的市場主體主導項目轉為政府主導項目，結合政府和市場兩方面優勢，提高項目推進效率，有效避免項目爛尾。三是實行改造信息全流程公開，穩定改造主體的預期，并引入社會監督力量，促進“三舊”改造工作規范實施。
4.強化協同推進合力。一是強化地方政府的主體責任，主要負責人親自抓，建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協調機制和容錯糾錯機制。對涉及違法違規行為的“三舊”用地，加強多部門聯合執法，倒逼土地占用人實施改造。二是強化協同推進合力。明確各相關部門職責分工，要求各司其職、各負其責，合力推進“三舊”改造工作。允許各地結合本地機構設置情況確定“三舊”改造各項工作的承擔單位。
五、文件實施
本文件自2019年9月30日起施行，有效期5年。省自然資源廳已同步制定《廣東省深入推進“三舊”改造工作三年行動方案（2019-2021年）》，作為本《指導意見》的配套實施文件。